2018年12月11日 星期二 欢迎进入北京市领事保护教育服务平台!
“领事保护”称谓在新中国的演变故事
时间:2018-09-10 11:04:17来源:中国领事网作者:中国领事网

  1963年签订的《维也纳领事关系公约》第3条“领事职务之行使”规定:“领事职务由领馆行使之。此项职务亦得由使馆依照本公约之规定行使之。”第5条“领事职务”第1款规定:领事职务包括“于国际法许可之限度内,在接受国内保护派遣国及其国民——个人与法人——之利益”。据此,各国驻外使领馆是领事保护职务的实施主体。2014年《中国领事工作》指出:“领事保护是中国领事工作的重要内容,也是中国外交工作的重要组成部分。”2017年《中国领事保护和协助指南》表述:“领事保护是指中国公民、法人的合法权益在所在国受到侵害时,中国驻当地使、领馆依法向驻在国有关当局反映有关要求,敦促对方依法公正、妥善处理,从而维护海外中国公民、法人的合法权益。”本文主要基于公开出版物,讲述中华人民共和国中央人民政府(简称新中国)成立以来“领事保护”(consular protection)称谓的演变故事。

  一、改革开放前夕“保侨”可作为“领事保护”的早期称谓

  华侨是指定居在国外的中国公民,中国政府一贯重视对华侨的保护工作。新中国成立至改革开放前夕,临时出国人员非常之少,领事保护对象主要是华侨。“保护华侨”简称“保侨”便成为早期“领事保护”之称谓。

  (一)新中国成立初期“华侨权益保护”规定及其业务归属。新中国成立之初,有关华侨权益保护的宪法性条款、外交部规定及其业务归属的确定,经历了如下过程:

  1.宪法性条款规定“华侨权益保护”系中国政府应尽义务。1949年9月21日,中国人民政治协商会议第一届全体会议在中南海举行,29日会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第59条规定:“中华人民共和国中央人民政府应尽力保护国外华侨的正当权益。”10月1日新中国成立之日起,《共同纲领》作为宪法性文件发挥了临时宪法的作用。据此,保护华侨的正当权益属于中国政府应尽之义务。11月8日外交部成立,内设苏联东欧司、亚洲司、西欧非洲司、美洲澳洲司等9个司局级部门,负责指导驻外使领馆办理华侨权益保护等事务。

  2.外交部文件规定“华侨权益保护”归属领事职务范畴。1954年,新中国第一部宪法第98条规定:“中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益。”同时,外交部制定新中国第一个有关领事工作的规定--《关于领事工作任务的初步规定》,明确领事职务包括“对华侨的正当权益,采取积极保护措施”。1955年,外交部成立领事司,统一指导驻外使领馆履行华侨权益保护职务。

  (二)改革开放前夕国际法上“保侨”称谓的出现。1975年修订的宪法第27条规定:“国家保护国外华侨的正当权利和利益。”1976年,著名国际法学家周鲠生在《国际法》一书中阐述:在国际法上,国家没有准许外国人入境的义务,而在另一方面,国家对于在境内的外国人则不能禁止他离境,只要他履行了法定的离境条件;如果国家无理禁止或阻止外国人离境,则将招致他的本国的抗议而引起国际责任问题,因为他的本国根据属人优越权,要对他行使保护的权利。

  书中强调指出:“中国政府坚持行使保侨的权利,是完全符合公认的国际法准则的。”这是改革开放前夕国际法上出现的“保侨”称谓。之后,“保侨”之称为“护侨”称谓所替代。

  二、改革开放以来“护侨”转化为“领事保护”称谓的过程

  1978年中国实施改革开放政策以来,由外交部门编写出版的相关书籍主要有:1987年《中国外交概览》至现名《中国外交》系列、1991年《新中国领事实践》和2014年《中国领事工作》(上下册)。记录了改革开放之后“护侨”到“领事保护”称谓的转化过程。

  (一)改革开放至20世纪90年代初“护侨”称谓的使用。相对于1978年宪法第54条“国家保护华侨和侨眷的正当的权利和利益”规定,1982年修订的宪法第50条规定:“中华人民共和国保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。”由此,1987年创刊号《中国外交概览》(现名《中国外交》)第12章“中国领事工作概述”第3节“护侨工作”中阐述:“根据《中华人民共和国宪法》,保护华侨的正当权益是中国的侨务政策之一”;1986年,“中国驻外国外交代表机关和领事机关根据中国的侨务政策和国际法准则在保护华侨的正当权益方面做了许多工作”,包括协助解决台湾船舶被扣事件和保护台湾同胞正当权益案件。

  1991年,由外交部领事司组织编写的《新中国领事实践》第10章“保护中国公民在外国的正当权益”第2节“护侨工作的内容”指出:“保护华侨的正当权益主要包括:人身安全、居留权、财产权益、劳动就业、社会福利、赡家汇款、遗产继承、行动自由、通讯自由、人道主义待遇、同中国驻外使领馆保持正常联系等权利。”第4节“护侨的方法”强调:“保护华侨正当权益的方法多种多样,应从实际出发,讲究实效。护侨交涉必须以外交政策为依据,要顾全大局,严守有理有利有节的方针。交涉方式,可由驻外使领馆向驻在国有关部门提出交涉,也可由国内有关部门同时向对方提出交涉或根据当地情况和案情通过社团、宗亲会、侨领、友好人士协商妥善解决,有时须两种方式呼应配合。”

  上述表明,改革开放至20世纪90年代初,中国外交部门公布使用“护侨”这一称谓。之后,逐步转化为“领事保护”称谓。

  (二)20世纪90年代至今“护侨”到“领事保护”称谓的过渡。随着改革开放的不断深化,中国公民以定居、工作、留学、经贸、劳务、旅游、探亲等为目的的出国人数的日益增多,如外交部领事司郭少春司长在2017年度领事工作国内媒体吹风会上宣布“2017年,中国内地居民首站赴外国预计突破6000万人次,我在境外设立企业超过3万家,在海外劳务人员约100万,留学生约137万”,中国领事保护对象不仅为“华侨”,也包括“留学生、经贸及劳务人员、临时旅游探亲”等。根据国内外形势发展需要,中国外交部门对“领事保护”一词的应用,经历了从“封闭式的内部规定”逐步向“开放式的公众服务”的过渡。

  1.“领事保护”称谓从内部使用到对外公布。1994年,外交部领事司已开始使用“领事保护”一词。1998年,外交部政策研究室编写的《中国外交》首次公布“领事保护”称谓,其第13章“中国外交工作中的领事工作”第8节“处理领事保护案件”中写道:“1997年,外交部领事司指导驻外使领馆妥善处理了大量涉及在国外的中国国家、法人、公民,包括香港特别行政区、澳门、台湾同胞的领事保护案件,最大限度地维护了国家和公民的权益”;“为充分体现中国政府对中国公民生命财产的关注和重视,有效地帮助在国外的中国公民获得中国驻外使领馆的领事保护和服务,外交部还指示驻外使领馆对外印发《中国境外领事保护和服务指南》。”从此,在每年编写的《中国外交》中均有“领事保护”的内容。2003年,外交部通过本部官方网站、中央电视台、《人民日报海外版》及《世界知识》杂志等媒体,以问答形式宣介《中国境外领事保护和服务指南》。

  2.“领事保护”机构的专门设立与服务升级。据《中国领事工作》及相关材料记载,2005年11月8日,外交部决定将领事司亚非领事处和欧美大领事处的领事保护工作剥离出来,增设领事保护处;2006年5月29日,领事司正式成立领事保护处;2007年6月28日,领事保护处升格为外交部领事保护中心。

  2014年9月2日,外交部全球领事保护与服务应急呼叫中心正式启用,全年无休为海外中国公民提供24小时热线救助与咨询(0086-10-12308或59913991)。呼叫中心的设立,在海外中国同胞与祖国之间开辟了一条领事保护与服务的绿色通道,使同胞在海外遇到困难时,能在第一时间与祖国取得联系,获得及时、专业的指导和帮助。

  今年3月8日,时任外交部长、现任国务委员兼外交部长王毅在“两会”记者会上宣布了三个领事利民好消息。其中之一就是,外交部正在推进领事保护与协助的立法工作,并将在“两会”之后向社会公开征求意见。3月26日,外交部就《中华人民共和国领事保护与协助工作条例(草案)》(征求意见稿)向社会公开征求意见。笔者研究认为,领事保护是指一国驻外的外交或领事机构、外交或领事代表为维护本国及其公民、法人和其他组织的海外利益,用尽当地行政或司法救济的行为。无论从外交还是立法的角度看,该条例内容将是国家意志在领事保护层面的集中体现。